生态环境权是神圣不可侵犯的人格权。我国的生态环境保护任务依然艰巨，需要健全现代生态环境治理法律体系。要通过法律规范保障和促进环境法治制度的变迁与演进，推动生态环境保护领域全面深化改革的进程，为生态环境损害侵权责任的立法和修法提供根本遵循与规范指引。建立健全生态环境损害侵权责任体系，需要对生态环境侵权责任范围予以界定，对生态环境损害中私益与责任予以界分，强化生态环境保护中的政府责任，构建生态刑法的保护法益体系。在生态环境侵权立法的目标与进路方面，要补齐生态环境立法的现实短板，确立生态环境立法的价值目标，探寻生态环境标准立法的进路，做好环境资源立法的利益协调。在生态环境侵权的民行刑司法保护方面，要明晰生态环境侵权的民事责任，规范生态环境侵权的行政执法，促使生态环境侵权的行刑衔接，强化生态环境侵权的司法保护。由广西壮族自治区桂林市社会科学界联合会主管、主办的全国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、《中文社会科学引文索引》（CSSCI）扩展版来源期刊、RCCSE中国核心学术期刊（A）《社会科学家》，2023年第6期在“博导新论”栏目，发表宋才发《生态环境损害侵权责任立法研究》论文。《社会科学家》杂志社主编周玉林，常务副主编粟红蕾，副主编阳玉平，论文责任编辑粟红蕾。

【引用格式】宋才发.生态环境损害侵权责任立法研究[J].社会科学家,2023，(06):14-22.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

生态环境损害侵权责任立法研究

宋才发

习近平在党的二十大报告中强调指出，我国的“生态环境保护任务依然艰巨”，需要“健全现代环境治理体系”。生态恶化和环境污染对人体健康造成的危害，主要体现为急性中毒和慢性损害两种后果。据世界卫生机构公布的统计数据显示，全世界有22%的疾病、23%的死亡归因于生态环境因素。我国1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第一条，把“保障人体健康”规定为环境立法的根本目的。随着近年来世界生态环境状况持续恶化的发展态势，我国污染防治工作的中心任务，也随之由原来单一“保障人体健康”，转移到集中解决关键的重大环境污染问题上面来。国家污染控制以重点污染物排放总量控制，污染物排放、环境质量“双”达标为主要内容。尽管如此，但相关环境质量标准并没有把“生态环境标准”与“人体健康标准”区分开来，企图用同一标准来实现生态环境保护和人体健康保护双重目标。这种不科学的“污染控制模式”和“环境质量标准”，既没有把“人体健康优先保护理念”凸显出来，也无法有效预警和控制环境事故的频繁发生，陷入了两个目标都不能有效实现的尴尬境地。因此，2018年3月“生态文明入宪”，便成为这次对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）做出重大修改的突出亮点。“生态文明入宪”既是对我国环境法治实践经验的规范化表达，也是对环境法治发展理论成果的高度凝练，对生态环境法律制度的完善具有规范指引的功能作用。在“十四五规划”实施期间，国家立法需要确立生态环境健康管理风险防范原则，健全生态环境损害侵权责任追究制度，促使人民群众健康保护成为生态环境保护的核心价值目标。

一、生态环境侵权事实与责任界分

（一）对生态环境侵权责任范围予以界定

生态环境权是神圣不可侵犯的人格权。我国的生态环境权是一个舶来品，20世纪60年代它率先在西方国家提出和普遍使用。譬如，生态环境权概念中的环境人格权说，最初兴起于日本，野村好弘教授就是该学说的主要代表者之一。我国学者认为，“环境人格权”是包括生态利益、审美利益等在内的精神性人格权。生态环境侵权行为是一种特殊的侵权行为，它的归责原则、举证责任等，与一般的侵权行为不同。准确理解和把握侵权事实和侵权责任范围，具有十分重要的理论与实践意义。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）“人格权编”，把“生态环境权”规定为神圣不可侵犯的“人格权”。譬如，《民法典》第九百九十条和第九百九十一条，就对“人格权”的概念、具体权限等做了较为详尽的规定。这里的生态环境权是指以生态环境要素为权利对象、以环境利益为权利客体、以享用良好生态环境为内核的具有人格面向的非财产性权利，是需要综合运用公法与私法、实体法与程序法系统保护的、新型的生态环境享用权。由于以清洁空气权、清洁水权为标志的环境权，同人们的“人格利益”“人格权”“身体健康权”等权利密切相关，因而具有鲜明的社会性、共享性和公共性的特征。人们在寻求法律保护的路径选择上，生态环境损害公益属性也就决定了其保护的公法路径，即由公共利益的代表者行使公共性权力，以达到和实现对生态环境损害的预防、排除抑或救济之目的。对于包含在生态环境损害当中的私益成分，如果统统按照上述的公法路径予以救济，势必会导致救济范围的不周全，有可能直接损害私益主体的意思自由原则。法律允许并鼓励受害主体按照“私法路径”，遵循“意思自由”原则，独立自主地做出自己的选择。与之相适应的环境相邻权，是指在相互毗邻的通行、通风、采光、汲水、铺管等方面，享有由法律直接赋予的、要求有关相邻方提供必要便利的权利，环境相邻权也具有重要的生态环境保护功能。为遏制生态恶化和环境污染的蔓延态势，我国立法在专业化、规范化、程序化等方面，建立了一系列制度措施和工作程序，并且以此推进“五位一体”总体布局和“美丽中国”目标的实现。为了体现执政党对环境法治发展方向的指引作用，我国未来生态环境立法的核心问题，是要把多元化的规范依据纳入《生态环境法典》的规范渊源之中。通过法律规范方式保障和促进环境法治制度的变迁与演进，推动生态环境保护领域全面深化改革的进程。为确立生态环境权是神圣不可侵犯的人格权，为生态环境损害侵权责任的立法和修法，提供根本遵循与规范指引。

（二）对生态环境损害中私益与责任予以界分

依法明晰生态环境损害侵权责任的内涵。生态环境损害是由于环境污染和生态破坏的缘故，直接地抑或间接地导致生态环境本身状态的不利改变。其认定标准就是这个“不利改变”，已经达到了可观察、可测量的程度。长江、黄河中上游地区，原本是我国物种资源最富集、生态环境最优美的区域。但由于在一个较长的时间内，因滥开发而造成珍稀资源浪费，生态环境（尤其是生态植被）处于异常脆弱的状态，不仅给当地人民群众的生产生活造成难以摆脱的困窘，而且给中下游地区人民群众的人身安全和财产利益构成严峻威胁。《环境保护法》是我国保护生态环境的根本法，强烈要求对生态环境导致人身财产权益损害予以法律规制，不只是长江、黄河流域人民群众的强烈呼声和热切期盼，而且引起了国家立法机关和司法机关的高度重视。为此，国家立法机关及时出台《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》），2021年1月1日《民法典》实施后《侵权责任法》随之废止，适时修订了《环境保护法》，最高人民法院及时颁布《环境侵权责任司法解释》，不仅依法明晰了生态环境损害侵权责任的内涵，而且依法确认了“环境侵权事实及民事责任的法律规范”，对生态环境损害中的私益与责任予以界分。这里所论及的环境侵权事实是指生态遭到破坏和环境遭受污染的状态，突出表现是构成侵权责任得以成立的人为的破坏行为。《民法典》第一千二百二十九条规定，“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”这里的侵权人是一般性概念，可以理解为一切侵害民事权益的人。对环境污染内涵的分析，不再需要从“什么是环境”入手，只要抓住“有害物质”这个核心词不放就行。环境污染是指人们在生产生活的过程中，向自然环境排入了超过环境自净能力的能量和有害物质，产生了不利于人类以及其他生物正常生存发展的现象；生态破坏是指人们不合理地开发利用自然环境，过量地向自然环境索取物质和能源，致使自然环境的恢复和增殖能力受到破坏的现象。当《民法典》从体系上确认生态环境损害与环境私益损害相并列的法律地位后，还需要通过精准、限缩的解释方式，把“环境污染”作为“生态环境侵权”和“生态环境损害”的关键词，严格落实《民法典》关于“环境污染和生态破坏”的法律责任。基于生态环境损害赔偿“公益保护”的目标要求，我国已从法律制度上把生态环境损害界定为“公益损害”。然而生态环境损害事实上包括私益损害，被损害的生态环境可能已经导致私人财产损失和人身损害。在分析生态环境损害与公共利益、私人利益关系的时候，有必要把“私益损害”排除于生态环境损害赔偿的范围之外，依据“主体特定化、利益特定化”的标准，具体地辨识生态环境的私益损害，合理确定生态环境损害的民事责任范围。私益损害是从生态环境损害中分离出来的，是“先有生态环境遭受污染或者破坏的事实，即公益损害，后有人身和财产私益受到损害。”这也即是说在生态环境损害事实中，不可避免地存在着私人的所有权抑或使用权。如果不加区分地把私益损害计入生态环境损害赔偿之中，势必有损于生态环境损害赔偿制度的公益性目标，而且严重地侵犯了当事人的自主选择权，甚至可能会因之而给私益损害的救济方式造成制度性障碍。因此，在生态环境损害的“修复责任”和“赔偿责任”承担中，需要从立法上进一步完善责任认定方式和认定程序，依据私益损害认定标准区分出私益赔偿责任，通过责任方式的衔接与配合途径，最终明晰和确定“生态环境损害赔偿责任”与“生态环境侵权责任”。

（三）强化生态环境保护中的政府责任

地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。2014年修订的《环境保护法》，对现实环境质量问题及其发展趋势做出判断，对生态环境法治建设进行科学总结，是一部典型的政府环境质量责任法。相关学者指出，要想实现对生态环境的有效保护，就需要从政府决策本身采取措施，在立法上“首先开列政府环境责任的方案”。因此，现行《环境保护法》第六条第二款明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这个被置于《环境保护法》“总则”位置的法律规定，规制了地方政府对所辖行政区环境质量的负责原则，从立法上强化了生态环境保护中的政府责任。《环境保护法》对政府履行环境质量责任，规定了一系列重要的措施：（1）提出“加大”地方政府对环境保护“财政投入”的要求（第八条规定）；（2）为地方政府设计有保障的环境保护规划方案（第十三条规定）；（3）强调建立“环境保护目标责任制和考核评价制度”（第二十六条规定）；等等。在通常的情况下，国家权力难以对跨国的环境实施完全的管控，一个行政区的权力难于对跨行政区的环境开展全方位的管理。为了确保地方政府能够履行环境质量责任，《环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”。这条规定为地方政府履行环境质量责任做出了较好的制度安排，充分体现了生态环境质量保护的全国整体性。与此相适应，地方政府要实现对本行政区范围内环境质量负责，就需要设法解决保护在空间范围上超越本行政区区域的环境质量问题，在治理措施上解决好包括实行“跨法域合作”行动、制定超行政区的法治规范，等等。人们在经历较长时间痛苦的摸索后，逐渐认清了“以行政区划为单位碎片式环境治理”的危害性，终于把多行政区合作搞运动式污染防治，转变为常态化的环境区域协同治理，使得跨行政区域协同治理成为一项新的环境保护法律制度。可以说，2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第二条规定的“推行区域大气污染联合防治”，为大气污染区域协同治理奠定了法律基础；2018年1月1日起施行的《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条规定的“建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制”，为水污染区域协同治理提供了法律依据。对于长江、黄河中上游地区的生态环境治理，必须实施全国一盘棋的跨行政区域协同治理模式，严格按照现行《环境保护法》第二十条规定的四个“统一”的要求实施，即“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。只有做到在一定环境空间范围内的四个“统一”，才能通过跨行政区域对同一空间范围内同一环境保护采取统一行动，兑现地方政府对本行政区环境达到何种质量目标的承诺。

（四）构建生态刑法的保护法益体系

要从生物安全风险防范视角理解刑法保护法益。2014年4月习近平在首次论述总体国家安全观时，提出包括生态安全在内的11项内容的国家安全体系。在2020年2月中央全面深化改革委员会第十二次会议上，他又提出要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的战略高度，把生物安全纳入国家安全体系，全面提高国家生物安全和生态环境治理能力，构建从“生态安全”到“生物安全”的国家总体安全体系。把生物安全保护法益提升到国家战略高度，构建“生态刑法保护法益体系”，有利于发挥刑事手段的防范和规制功能，实现运用法治方式提升总体国家安全治理效能的目标。2021年4月实施的《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）第三条强调，要“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的原则”，保障人民群众生命健康和生物资源安全。即是说“生物法益”，具有凸显人类利益和保护生物价值的双重面向。依据《生物安全法》第四十五条的规定，人们各种风险活动都有其特定的抑或主要的侵害法益类型，它们分散地归属于现行《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）体系的规范之中，《生物安全法》为此规制了统一的实验室生物安全标准和操作规程等。各级司法机关和行政执法机关对于这类生物犯罪的管理秩序，就成为生物《刑法》保护法益的重要内容。对于生物安全风险的评价和评估，需要以不同阶段、不同种类生物安全风险特点为依据，严格遵循“分类分级管理”的准则，以严格的法律规范和专门要求为准绳。截止2022年1月，我国已经颁布11部“刑法修正案”，其中有多部“刑法修正案”，涉及“生物刑法法益”和对“生物刑法”的修正。需要指出的是我国到目前为止，并没有彻底完成对“生物刑法体系”的构建，刑法条文也没有把生物安全领域值得刑法处罚的行为予以全部涵摄。生物安全之所以能够成为刑法保护的法益，就在于它事实上能够发挥保护公民自由与权利的作用，是提炼“生物法益”的社会依据。从立法上确立各法条所保护法益的过程，在本质上就是探求法条目的之过程。

二、生态环境侵权立法的目标与进路

（一）补齐生态环境立法的现实短板

“生态文明入宪”彰显环境法治发展的中国经验。《宪法》与部门法之间是相互影响的关系。从生态环境损害侵权立法的视角看，我国生态文明基本国策的制度属性，决定了其应当成为《宪法》规范构成的核心要素之一。“生态文明入宪”是通过《宪法》“序言”部分扩容的途径，把“生态文明建设”作为“国家根本任务”予以规定，高度凝练了环境法治实践经验与理论概括。在“十四五”规划实施期间，它是推动“美丽中国”建设的《宪法》依据，折射出环境法治发展新阶段的法治思维。可以毫不夸张地说，“生态文明入宪”不只是2018年“宪法修正案”的突出亮点，事实上发挥了对生态环境法律制度建设的规范指引作用，同时也是对中国环境法治成果规范化的科学表达。这一点可以从以下三个方面得到证明：（1）“生态文明入宪”是环境法治建设进程中的一项重大的标志性成果，意味着生态文明建设及环境法治建设进入了一个新的阶段。（2）“生态文明入宪”是当下补齐生态环境立法短板的重要体现，促使《宪法》规定落实到具体的社会生活与法治实践之中，揭示了《宪法》对环境法治的价值导向与规范指引功能。（3）“生态文明入宪”对我国未来相当长一段时间内，生态环境法治建设具有指导意义，有利于推动理论创新成果服务于实践创新和制度创新，有利于为生态环境立法实践提供权威的、合理的解释与完善对策。“生态文明入宪”的历史价值和现实意义，需要综合运用目的解释、体系解释、历史解释等方法加以补充，尤其需要借助目的解释方式做出合理推断。这里需要特别指出的是，鉴于立法机关专业能力欠缺和信息的不对称，国家最高立法机关在生态文明建设事项上，通过修改《宪法》的方式对国务院增加了一项新的职权，即现行《宪法》第八十九条第六项，新增加国务院领导和管理“生态文明建设”的规定。从立法的视角看，这是国家最高立法机关在“生态文明建设”事项上，对国务院的特别委托和授权，属于宪法委托的一种特殊形式。在《宪法》解释上，这种《宪法》安排应当解释为国家行政机关（国务院），在实现生态文明建设国家任务、履行国家环境保护义务中具有特殊的重要地位，需要由《宪法》加以专门规定，表明国务院在“生态文明建设”上负有首要的职责。在《民法典》实施两年后的今天，适时总结《民法典》编纂的有益经验，在条件成熟的时候制定出台《生态环境法典》，这在法学理论界和实务界已普遍达成共识。环境法与《宪法》的互动过程，高度统合于《生态环境法典》编纂的立法实践过程。根据2021年全国人大常委会立法工作计划，《生态环境法典》编纂工作已经正式启动，这是我国当下和未来生态环境法治最为核心、最为重要的内容。当然法典化只是手段而已，关键是要通过法典化的方式和路径，有效构建生态文明制度、推动良好的生态环境保护。

（二）确立生态环境立法的价值目标

保护良好的自然环境是生态环境立法的初心使命。我国当下的生态环境治理状况，存在着较为严重的制度供给不足、规范不健全、立法分散以及无法有力承载提升环境治理效能等缺陷，迫切需要加强生态文明制度体系建设，为推动良好生态环境保护提供法治保障。在《宪法》的整体秩序构成中，生态环境保护尽管是一种“待构建”“待规定”“待规范”的具体事项，但它并非处于一种无为式的“被驯服”状态。举全国之力加强生态环境保护和生态文明双重制度建设，不仅是“十四五”时期国家为之奋斗的重要目标之一，而且具有支撑和维护公民基本人权的功能作用。譬如，在我国社会主义初级阶段，国家必须承担公民“生态性最低生存保障权”，尽最大努力供给“良好的生态环境”，实现公民和法人应有的环境权。设定宪法环境权的目的，是为了更好地发挥法律的工具作用，以便于把现实存在的生态环境保护问题，转化为如何实现与保障公民的基本人权问题。因为环境权不仅可以实现从防御权功能发挥的角度，直接防御国家环境侵害、间接防御公民和社会组织侵害。在受益权功能发挥方面，公民和社会组织亦可以请求国家积极保护环境、加强制度性的环境最低给付并进而从中受益。无论是“防御”还是“受益”，宪法环境权对国家产生的义务规范，统统都是指向生态环境保护制度体系和价值目标的。在未来相当长的一段时间内，生态文明建设的重点任务和基本目标，仍然是以国家公权力为主导的生态环境规范体系建设。生态环境立法的一个最直接的目的，就是要依法保护自然环境、维护生态平衡，还老百姓一个“青山绿水”“蓝天白云”的美好生活空间。这是在“十四五”规划实施期间，国家和地方立法机关生态环境立法的初心与使命。《宪法》至高无上的权威作用，除了它所处的最高法律位阶外，关键在于它还是国家的结构法、制度法和协调法，具有自身的确定性、规范性和实效性，对包括生态环境立法在内的其他立法而言，具有制度构建、赋权导向和指引功能。再就宪法环境权的功能和价值而言，它有利于强化公民个人提起行政抑或民事环境公益诉讼的法律意识，为司法机关保护生态环境开辟更多、更适宜的空间。在新时代新阶段之所以要重视和凸显生态宪法的价值理念，就因为《宪法》本质上是服务于实现人的福祉以及人格权益的，具有天然的人权保障效能。落实《宪法》关于国家对生态环境保护的义务和责任，是实现生态环境立法价值目标的具体体现，就是在保障全体人民的生存权、健康权和发展权。

（三）探寻生态环境标准立法的进路

生态环境标准兼有“软法”与“硬法”的双层功能。从法的性质和功能上看，“软法”与“硬法”的根本区别，主要体现在“形式上”而非“强制力上”，即是说“软法”同“硬法”一样，是一种能够产生实际效力的行为规则。在生态环境由“管制”转向“法治”的进程中，亟需发挥环境标准治理的软法功能作用。在通常一般情况下，“软法”必须服从“硬法”。但是国家权力机关制定的环境标准，事实上具有“软法”与“硬法”的双层功能。由此我们可以推演出软法的概念和定义：软法是指国家权力机关制定的环境标准以及环境行政部门制定的环境政策等。在硬法没有规定抑或规定不明确的领域，软法的功能作用就大显身手和大有用武之地，展示出与硬法“相同的强制效果，从而保证环境管理的无漏洞。”由此推动政府行政机关的体制改革，促使政府承认并鼓励这些来自于私主体的环境软法形式的存在和发展。但由于生态环境软法在我国实践的时间还比较短，生态环境标准制度体系还不够健全和完善，加之软法的性质不够清晰明了，缺乏商谈性的制定程序抑或程序不够规范，致使软法与硬法的衔接不畅，私人标准不受重视，从而使得其作用和价值还没有来得及很好地展现出来，以至于对生态环境治理带来诸多不利的影响。明晰环境标准软法的属性和功能定位，完善公众参与程序、补足私人标准规划制定方式，是在“十四五”规划实施期间发挥环境标准软法作用的前提。《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第十六条规定，“制定推荐标准，应当组织由相关方组成的标准化技术委员会，承当标准的起草、技术审查工作。”“未组成标准化技术委员会的，应当成立专家组承担相关标准的起草、技术审查工作。”《标准化法》第十八条的规定，属于国家法律对于社会团体、市场主体共同制定的环境标准的认可和采纳的表述。法律还明确规定“制定团体标准，应当遵循开放、透明、公平的原则，保证各参与主体获取相关信息”“国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门对团体标准的制定进行规范、引领和监督”。《标准化法》把“标准”划分为“强制性标准”与“推荐性标准”两大类，凡属“强制性环境标准”之外的所有环境标准，均属于“推荐性环境标准”。只有国家的“强制性标准必须执行”，即强制性环境标准具有强制执行力，任何推荐性标准都不具有“强制执行力”和“强制效力”。但是“国家鼓励采用推荐性环境标准，推荐性环境标准被强制性环境标准引用，也必须强制执行。”

（四）做好环境资源立法的利益协调

地方环境资源立法的过程实质是各方利益协调的过程。促使地方环境资源利益矛盾冲突达到协调一致的价值取向，是保障环境资源可持续利用和发展、利益分配公平以及收益合理共享最基本的条件。这里的各方利益协调原则，包括保障环境资源可持续发展原则，促进环境资源绿色发展原则，保障环境资源合理开发与利用的原则以及尊重各方利益主体的合理利用原则。这里的利益分配公平既包括代内各方利益的分配公平，也包括代际间的利益分配公平。处理好环境资源各方利益的冲突与协调关系，是地方环境资源立法者所希望达到和必须达到的基本目标。根植于地方环境治理实践的地方生态环境立法，所调整的各方权利主体之间的关系，较中央立法更为密切、贴切和接地气。长江、黄河中上游地区环境资源保护和生态环境治理，过去主要是由地方立法机关制定的地方法规和政府规章提供法规指引和法治保障的，《中华人民共和国长江保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》，毕竟都是近两年才制定出台的。地方生态环境立法工作，作为地方立法机关对地方事务治理的规范化、法治化，需要对相关利益主体、相关利益关系予以平等的保护和调整，需要通过立法调整过程来实现国家、社会和公众对环境资源的共同治理，地方政府尤其要借助地方立法的力量，促进社会各方对当地环境资源保护和治理的共建、共治和共享。《中华人民共和国自然资源法》（以下简称《自然资源法》）是环境资源保护体系的重要组成部分，当下《自然资源法》实施面临的体系困境，集中地体现为“碎片化”，即“残缺不全”“叠床架屋”“自相矛盾”和“年久失修”上面。在“十四五”规划实施期间，《自然资源法》内部体系的完善应当以价值融贯性为核心，外部体系的完善应以完备性和逻辑一致性为重心。地方立法机关生态环境资源立法的根本任务和目的，是为了从根本上遏制环境资源保护水平的下降态势，促使生态保护和环境治理水平不断提升。正因为如此，党的十九届四中全会决定明确指出，要适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面的事权，“减少并规范中央和地方共同事权”，“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。”资源和利益是人们得以生存与发展的前提和物质基础。地方各级人民代表大会及其常委会，既是地方国家权力机关、地方立法的主要主体（符合条件的地方人民政府也是立法主体），还是地方涉及生态保护和环境治理的利益协调主体，这是由其作为地方最高立法机关的地位和人民代表机关的性质决定的。在民族地区大多数情况下，做好对生态保护和环境治理的利益协调工作，需要有地方人民代表大会、地方人民政府在立法过程中共同发挥能动作用。譬如，地方各级人大及其常委会进行环境资源立法的过程，实质上是在对各方的利益予以认可、协调与调整的过程，是促进生态环境资源地方治理现代化的过程，利益关系和矛盾冲突能否得到缓解和最终解决，事实上就成为衡量和判断地方立法质量高低、优劣的重要标准。

三、生态环境侵权的民行刑司法保护

（一）明晰生态环境侵权的民事责任

损害赔偿制度是生态环境侵权法律制度的重要组成部分。我国生态环境的公益性既体现为受益主体的公共性，又体现为诉讼目的的公益性，因为生态环境公益诉讼的目的是为了维护生态环境的公共利益。要确保生态环境公益诉讼的良性运行和判决结果的客观公正性，需要构建起对原告必要的和合理的支持制度。譬如，对生态环境公益诉讼的诉讼费用，实行一部分由国家负担，另一部分由社会分担的做法比较适宜。我国过去传统的环境法律体系，多偏重于通过行政法律责任、刑事法律责任的威慑力，达到和实现对生态环境损害的一般性预防，而针对已经产生的生态环境损害事实，通过公益诉讼的正当途径和方式，有针对性地进行补救的法律责任却相对缺位。鉴于生态保护和环境治理实践的经验教训，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要实行最严格的损害赔偿制度、完善生态修复制度，具体赔偿规则尚处于逐渐完善之中。2017年新修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条，明确授权相关主体就污染环境、损害社会公共利益的行为提起诉讼。2019年最高人民法院制定关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)，用以指导地方各级人民法院的生态环境损害赔偿审判工作。然而就生态环境损害修复与赔偿责任而言，在国家法律层面仍然处于相对缺位的状态。在总结历史经验教训的基础上，《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，首次明确规定了生态环境损害的“修复责任”以及“损失赔偿责任”。作为环境损害补救领域效力层级最高的实体法律规范，这两条规定总算从立法形式上，终结了生态环境损害赔偿诉讼实体法律依据不明确的尴尬局面，成为保障生态环境损害补救效果、维护社会环境公共利益实体法的依据。为了鼓励社会公众积极参与保护环境公共利益，在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内，国家需要从立法上设置相关的精神表彰和物质奖励制度。《环境保护法》第十一条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”建议设立“私人原告胜诉奖励机制”，包括公益诉讼基金与保险制度、费用减免制度、法律援助制度等一系列制度体系，这是保障和维护生态环境公益得以实现的有效举措。《民法典》把第七编“侵权责任”的第七章标题定为“环境污染和生态破坏责任”，增加了“生态破坏的民事责任”的具体内容，从而把生态破坏与环境污染作为两种平行的环境责任类型。《民法典》已经在“权利救济范围”“权利救济程度”“权利救济方式”三个方面做了制度创新。具体地体现为：（1）引入生态破坏责任以扩张权利救济范围；（2）增设环境侵权惩罚性赔偿制度以拓深权利救济程度；（3）创设生态环境损害赔偿责任机制以拓展权利救济方式。当发生环境污染、生态植被破坏危险的时候，受害人抑或受危及的当事人，即可依据《民法典》第一千一百六十七条规定寻求司法救济。再就具体的救济路径和救济方式而言，《民法典》确认“环境污染”“生态环境损害”行为，凡导致侵犯个人利益和公共利益双重后果的，法律规制了“生态修复”“污染治理”“生态损害赔偿”等具体的民事责任承担的方式。《民法典》第一千二百三十五条明确规定，生态环境损害应当以履行“修复责任”为首选，只有在修复不能抑或困难的情况下，才能通过评估生态系统服务功能的损失数额进行“损失赔偿”。“生态修复”之所以是救济生态环境损害的最佳方式，因为它可以全面恢复生态系统服务功能而为社会公众所享有。在侵害责任人应当承担生态环境修复功能责任的前提下，当修复可能无法弥补已经造成的财产和人身损害，侵害责任人又确实无能力抑或明确表示不履行的时候，人民法院可以判决责任人承担生态环境修复费用。《民法典》第一千二百三十二条还对“惩罚性赔偿”制度做出规定，它“是由法庭所做出的赔偿数额超过实际损害数额的赔偿，具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能。”其目的和功能指向于公法，实施方式和实施程序又偏向于私法，具有实现大规模生态环境侵权救济的功能。

（二）规范生态环境侵权的行政执法

开启生态环境综合行政执法改革的新征程。自《深化党和国家机构改革方案》颁布实施以来，中央和地方的生态环境保护综合行政执法立法工作，在一定程度上为“生态环境综合行政执法改革”提供了法治支撑，生态环境保护综合行政执法法治体系已初具雏形。从中央立法方面看，中央立法为规范生态环境保护综合行政执法，制定了一系列相关法律法规和政策文件，主要是通过两种方式进行的：一是在相关立法中对生态环境保护综合行政执法进行附带性提及或规定，如2020年12月生态环境部印发《关于加强生态保护监管工作的意见》，提出要“完善生态监督执法制度，扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，推进《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》实施”。2021年1月在《关于优化生态环境保护执法方式、提高执法效能的指导意见》中，强调“各省级生态环境部门要结合法律、行政法规、部门规章立改废释和地方立法、‘三定’规定等，对执法事项进行清理并编制省级生态环境保护综合行政执法事项”。二是对生态环境保护综合行政执法进行专门的立法规制，如中办国办联合印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等，从制度设计层面为生态环境保护综合行政执法改革的实施与推进提供了依据。再从地方法立法方面看，地方性生态环境保护综合行政执法立法，基本覆盖31个省级行政区域，立法模式与中央立法基本保持一致，即“附带式”立法与专门性立法兼具且“附多专少”，为地方生态环境保护综合行政执法改革的有序推进提供法治保障。我国中央和地方生态环境保护综合行政执法立法，总体上呈现出纵向“齐头并进”、横向“遍地开花”的态势。这种普遍的快速立法，暴露出一些亟待改进和完善的地方。这主要体现为在立法体例构成上，以规范性政策文件为主，真正的高位阶法律支撑略显单薄。在立法内容规定上，对基础性问题认识犹显不足。在立法技术上抄袭重复，即地方与中央重复立法，地方与地方模仿立法，真正的地方立法特色不突出。在“十四五”规划实施期间，涉及生态环境侵权的综合行政执法立法，需要从根本上改变多头立法、分散立法的立法理念与模式选择，从整体上对生态环境侵权的综合行政执法法治体系，进行系统性的梳理与匹配性重构。当务之急是从中央立法层面尽快制定《生态环境保护综合行政执法条例》，强化生态环境保护综合行政执法立法的地方特色，对跨省、跨区域生态环境违法行为的综合行政执法做出统一规制，以利于全国生态环境侵权的综合行政执法有法可依、有法必依。中央和地方立法机关在立法实践中，一定要严格遵循中央与地方立法权限的法律规定，从制度设计层面明确各级立法主体立法权限划分的原则和标准。各级立法机关要严格依据《宪法》第三条有关中央和地方国家机构职权划分的规定，《宪法》第五条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的原则，以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第七十三条有关“不作重复性规定”的原则，放开手脚大胆立法、精准立法、科学立法，为在条件成熟的时候制定一部综合行政执法的统一法典积累经验。

（三）促使生态环境侵权的行刑衔接

认定生态环境侵权行为是做好环境行政违法行为与犯罪行为之间衔接的关键。生态环境保护法是保护环境利益的专门法，人类环境利益是“人与自然关系场域”中的环境状态，在这个关系世界中只有自然和“人”两方，而且只有人类一方是意志主体。国家是人类的社会存在形式，保护生态环境是新时代国家实现人与自然和谐共生的重要内容。习近平在总结过去十年来所取得的伟大成就时指出，我们“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”，向全体人民交了一份满意的答卷。面对“生态环境保护任务依然艰巨”的现状与国家治理现代化的新要求，从生态环境行政违法与犯罪实体法层面看，《环境保护法》与《刑法》之间缺乏协同，环境行政违法行为与环境犯罪行为之间的界分标准也比较模糊，需要厘清环境违法行为与环境犯罪行为的界分标准，严格以保护生态环境法益和人与自然和谐发展作为最终旨归。从执法层面看，环境执法存在着严重的法律规范“碎片化”问题，行政机关与司法机关之间的案件移送程序也往往出现断层，致使检察机关在行刑衔接机制上呈现监督乏力。在“十四五”规划实施期间，行刑衔接机制立法可分两步走：第一步建议修改《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）单独设一章，规定行刑衔接的适用范围、认定标准、处理时限、衔接程序等内容；第二步尝试制定细化实施方案，促进地方行刑衔接工作的制度化、规范化、法治化，在总结实践经验的基础上再上升为中央立法。行政机关与司法机关需要进一步“健全行政执法与刑事司法的衔接机制”，受理、移交和审理环境案件要落实“审慎”与“精准”的执法理念。既不得畸轻，以罚代刑；也不得畸重，随意入刑。高质量发展是绿色发展成为普遍形态的发展，面对高质量发展新阶段的新任务，2021年修订的《行政处罚法》，为新阶段行政处罚与刑事处罚的有效衔接提供了法律依据。未来要注意从“实体”和“程序”两个层面完善衔接机制，做好环境行政违法行为与犯罪行为之间的衔接工作。各级人民法院要充分发挥环境资源审判职能，把惩罚性赔偿作为生态环境损害赔偿的新突破，用最严密的法治手段保护生态环境。为此，最高人民法院发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，明确生态环境惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、请求的时间和内容、要件认定、基数倍数、公益诉讼的参照适用等。各级地方法院要通过司法裁判回应民生关切，协同推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护，以实际行动保障人民群众健康、舒适、优美生态环境权的实现。尤其要健全环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度，依法审理好涉及民生的相关环境资源案件，让人民群众透过每一个具体的司法审判案例，共享到自然之美、生命之美、生活之美，真实地感受到获得感、幸福感和安全感。